Wer steuert die Hilfen zur Erziehung? Die Politik, der ASD, die Interessen der freien Träger, der Kostendruck, die Wirklichkeit ...? Zu dieser Frage haben 118 Leiter/innen von Jugendämtern und ASD im Rahmen einer Veranstaltung der Arbeitsgruppe Fachtagungen Jugendhilfe im Deutschen Institut für Urbanistik am 07./08.04.2011 diskutiert. Die Tagung wurde von Dr. Siegfried Haller, Leiter des Jugendamtes Leipzig, eröffnet und moderiert. In seiner inhaltlichen Einführung in das Tagungsthema wies er darauf hin, dass die Steuerung der erzieherischen Hilfen wieder ein Top-Thema ist. Die Fallzahlen an Hilfen zur Erziehung (HzE) steigen und die Kosten wachsen ebenso - ein bundesweiter Trend der letzten Jahre, wenn auch mit regionalen Unterschieden in Umfang und Ausmaß. Auf der gemeinsamen Suche nach Ursachen und nach Lösungsansätzen stellen sich die Steuerungsfragen: Wer oder was steuert eigentlich die Hilfen zur Erziehung? Welcher Spielraum zur Steuerung besteht in der öffentlichen Jugendhilfe? Und was steuert die Fachbehörde "Jugendamt/ASD" wie, wann, wo und womit? Steuerung ist nur dort möglich, wo Einflussmöglichkeiten bestehen. Dr. Haller betonte zudem, dass bei allen Leistungen der Jugendhilfe - dem Auftrag entsprechend - stets die Frage nach der Haltung dem Subjekt gegenüber, dem Kind bzw. Jugendlichen, zu diskutieren sei: Wohin wollen wir steuern? Diesen Fragen sollte im Rahmen der zweitägigen Veranstaltung nachgegangen werden.

Eröffnung der Tagung: Dr. Siegfried Haller, Amt für Jugend, Familie und Bildung, Leipzig

Steigender Problemdruck = Steigende Fallzahlen der HzE?

Auf der Suche nach Ursachen und nach Ideen, dies zu verändern...
Dr. Maria Kurz-Adam, Leiterin des Jugendamtes München, widmete sich in ihrem Fachvortrag dem Problemaufriss: Steigender Problemdruck = Steigende Fallzahlen der HzE!? Anliegen ihres Fachvortrages war es, auf gesamtgesellschaftlichen und institutionellen Veränderungen hinzuweisen, die die Entwicklungen der Erzieherischen Hilfen in den letzten Jahren verstärkt haben (könnten). Die kontinuierlich steigende Inanspruchnahme gehe nicht nur mit einem Kostenanstieg, sondern auch mit einem Ausbau, einer Spezialisierung und Intensivierung der Erziehungshilfen einher. "Spezial-Hilfen", "Mehrfach-Hilfen" stehen hierfür als Synonyme und führten Frau Kurz-Adam zu der These der "Ent-Lebensweltlichung" der Hilfen. Darüber hinaus nehmen die Erziehungshilfen für Kinder und Jugendliche in kinderschutzrelevanten Fällen überproportional zu. Diesbezüglich merkte Dr. Maria Kurz-Adam kritisch an, dass der Fokus im HzE-Bereich zu sehr auf die Kindeswohlgewährleistung gerichtet wird und dass das 'überhastete' Handeln der Fachkräfte in der Krise zu einer "Landschaft der schnellen Unterbringung" führe. Die Steuerung über Qualität und Nachhaltigkeit müsse daher wieder stärker ins Blickfeld gerückt werden. Im Begriff der Steuerung spiegelt sich nämlich nicht nur das Bestreben wider, die Entwicklungen der Erziehungshilfen quantitativ, sondern auch qualitativ besser in den Griff zu bekommen.

Hinsichtlich der gegenwärtigen Lebenslagen von Familien, Kindern und Jugendlichen konstatiert Dr. Maria Kurz-Adam, dass an der Basis u.a. eine zunehmende Verunsicherung und Überforderung von Eltern, ein Ansteigen von psychischen Problemen bei Kindern und eine größer werdende Gruppe von Jugendlichen mit prekären sozio-ökonomischen Bedingungen wahrgenommen wird und somit auch ein steigender Bedarf an Jugendhilfe. Der steigende Problemdruck für Eltern, Kinder und Jugendliche sei nicht auf einen Wandel der Lebenslagen - im soziologischen Verständnis - zurückzuführen, sondern auf veränderte Wahrnehmungs- und Definitionskriterien der Jugendhilfe und (Fach-)Öffentlichkeit: Was gilt als "normal"? Wann wird ein Fall zum Fall?

Dr. Maria Kurz-Adam, Jugendamt der Landeshauptstadt München: "Steigender Problemdruck = Steigende Fallzahlen der HzE? Auf der Suche nach Ursachen und nach Ideen, dies zu verändern..."

Auf der Suche nach Ideen zur effektiven und effizienten Steuerung der Erziehungshilfen, stellte Dr. Maria Kurz-Adam (mögliche) Steuerungskonzepte mit ihren "Risiken und Nebenwirkungen" kurz vor. Sie selbst präferierte die wirkungsorientierte Steuerung anhand von Daten statt "gefühlter" Steuerung: eine Steuerungsstrategie, die Controlling und Kontrolle umfasst und die Qualitäts- und Nachhaltigkeitsfrage aufgreift.

Wer (und was) steuert die HzE? Erfahrungen und Befunde aus 10 Jahren IKO-Netz

Daten statt "gefühlter" Steuerung!
Dies bot Prof. Dr. Christian Schrapper, Erziehungswissenschaftler an der Universität Koblenz-Landau im Fachbereich Erziehungswissenschaften, um Antworten auf die Frage "Wer und was steuert die Hilfen zur Erziehung?" zu finden. Prof. Schrapper referierte zum IKO-Netz Vergleichsring "Jugendhilfe - Hilfen zur Erziehung" bundesdeutscher Großstädte, für deren wissenschaftliche Begleitung er zuständig ist. Das IKO-Netz realisiert interkommunale Leistungsvergleiche der Hilfen zur Erziehung mittels überörtlicher Kennzahlen als Instrument outputorientierter Steuerung. So soll ein marktähnlicher Wettbewerb simuliert sowie das Lernen vom Besten und aus Unterschieden unterstützt werden. Als Kennzahlen dienen: Leistungsdichten laufender und neu begonnenen HzE, Leistungsarten, Altersgruppen, Kosten HzE pro Jugendeinwohner und Kosten HzE pro Fall. Die Kennzahlenvergleiche liefern zwar keine 'fertigen' Antworten auf die Steuerungsfrage, gestatten aber einen "empirisch fundierten Diskurs" über Entwicklungen und Erfahrungen mit der Steuerung von Erzieherischen Hilfen. Prof. Schrapper kommt zu dem Schluss, dass die Qualität der internen Arbeitsabläufe die Steuerung der Hilfen zur Erziehung entscheidend beeinflussen!

Prof. Dr. Christian Schrapper, Universität Koblenz-Landau: "Wer steuert die Hilfen zur Erziehung? Erfahrungen und Befunde aus 10 Jahren IKO-Netz"

Die Analyse der Einflussfaktoren auf die Hilfen zur Erziehung zeig(t)en, dass - wenn auch nicht ein zwangsläufiger, aber ein statistisch hoch signifikanter Zusammenhang zwischen sozialstrukturellen Belastungsfaktoren und Inanspruchnahme besteht. Je schlechter die Lebensbedingungen sind, desto mehr Erziehungshilfen müssen geleistet werden. Höhe, Dauer und Kosten der Hilfen werden aber nicht vollständig durch sozioökonomische Bedingungen und soziale Belastungen determiniert. Die Organisation und Konzeption der Fallarbeit ist ein ebenso bedeutender Steuerungsfaktor. Als wesentlichster Einflussfaktor für das Kostenvolumen hat sich die 'Organisationsaufmerksamkeit für Falleingang und Fallabschluss' herauskristallisiert. Das Fallaufkommen wird dagegen maßgeblich durch eine verbindliche Diagnostik und Beteiligung der Adressaten beeinflusst. Dagegen sind zwischen der sozialstaatlichen Infrastruktur und Erzieherischen Hilfen keine so stabilen Zusammenhänge erkennbar. Aber wo die Lebensbedingungen überdurchschnittlich gut sind, sind auch die sozialstaatlichen Leistungen besser ausgebaut. So ist festzuhalten: Den größten Steuerungseinfluss für die Fachkräfte gibt es in der Organisationsstruktur und -kultur, insbesondere in der Gestaltung der Hilfeplanungs- und Entscheidungsprozesse bei der Fallbearbeitung.

Das "Bugwellen-Problem" des ASD

Die Prozesssteuerung der Hilfen zur Erziehung im Jugendamt verbessern, aber wie?
Dem "Bugwellen-Problem" im ASD als ein weiterer Einflussfaktor auf die Inanspruchnahme von Erziehungshilfen widmete sich Benjamin Landes, Geschäftsführer der ISS Beratungs- und Entwicklungs-GmbH, Frankfurt am Main. Eine besondere Schwierigkeit in den vergangenen Jahren sei gewesen, dass der ASD mit dem Aufgabenzuwachs und Ansteigen der HzE-Fallzahlen personell nicht entsprechend mit gewachsen sei. Die strukturelle wie faktische Überlastung im ASD veranlasst(e) die Fachkräfte zu kurzfristigen, aber "unangemessenen" Bewältigungsstrategien, die zwar kurzzeitig für Entlastung sorgen, aber mittelfristig Mehrarbeit bedeuten, weil ein extremer Fallanstieg die Folge ist. So entsteht ein "Verstärkerkreis" und vor den ASD-Kräften türmt sich eine "Bugwelle" aus Einzelfällen auf! Die Mitarbeiter/innen gleichen Hamstern, die versuchen immer schneller im Rad zu laufen, ihm aber nicht entkommen! Ursache hierfür ist, dass die Fallbearbeitung, insbesondere bei der Bedarfsermittlung und Hilfeeinleitung, zu unstrukturiert erfolgt. Folge ist ein ineffektiver Fallbestand: Fälle, die weder passgenau noch notwendig sind. Dem Bugwellen-Effekt kann nur gegengesteuert werden, indem die Leitung und die Fachkräfte die Fehlsteuerung erkennen und stoppen. Personalaufstockung und -qualifizierung sind entscheidend, aber nicht das alleinige Allheilmittel. Die Personalmaßnahmen müssen durch weitere Maßnahmen zur Prozessoptimierung ergänzt werden, denn für Herrn Landes wie für Herrn Prof. Schrapper beeinflusst die Qualität der internen Arbeitsabläufe auf Leitungs- wie Mitarbeiterebene die Erzieherischen Hilfen maßgeblich. Herrn Landes zufolge entstehen die Hilfen zur Erziehung aus einer "Mal-Rechnung". Steuerung sollte auf eine qualitativ gute Gestaltung der internen Effekte zielen. Dann kann der Schwanz mit dem Hund wedeln.

Benjamin Landes, ISS Beratungs- und Entwicklungs-GmbH, Frankfurt am Main: "Das 'Bugwellen-Problem' des ASD - Wie kann die Prozesssteuerung der Hilfen zur Erziehung im Jugendamt verbessert werden?"

"Interne Faktoren", organisationale und strukturelle Merkmale der öffentlichen Jugendhilfe, verstärken den Einfluss "externer Faktoren", der sozialstrukturellen Rahmenbedingungen einer Kommune, auf die Nachfrage von HzE. Daher sollte auf eine qualitativ gute Gestaltung der internen Faktoren hingesteuert werden, auch wenn der Einfluss von externen Faktoren größer ist. Abschließend stellte Herr Landes klar, dass sich die ASD-Fachkräfte bewusst sein müssten, dass die Gegenmaßnahmen zum Abbau der Bugwellen-Effekte zunächst Mehraufwand bedeuten und es sich um einen langfristigen Umstrukturierungsprozess handelt, sodass Erfolge nicht umgehend erkennbar sind und entsprechend die Steuerungsintention sowie der Wille und die Motivation der Fachkräfte von entscheidender Bedeutung sind.

Erfahrungsaustausch in Arbeitsgruppen zu Steuerungskonzepten im HzE-Bereich

Hinter die Kulissen geschaut! - Fallbeispiele kommunaler Steuerungskonzepte
Nach dem inhaltlichen Input gab es die Möglichkeit, sich in Arbeitsgruppen über kommunale Steuerungskonzepte auszutauschen. Die Jugendamts- bzw. ASD-Leitungen der Städte Düsseldorf, Berlin und Karlsruhe sowie der Landkreise Euskirchen und Nordfriesland stellten ihre Steuerungsverfahren und -instrumente und ihre Erfahrungen mit den (Um-)Steuerungsprozessen zur Diskussion. Für welchen Steuerungsansatz sich die Kommunen entschieden und welche Effekte zu beobachten waren bzw. sind, kann bald in der Dokumentation zur Fachtagung nachgelesen werden. Fazit aus der Arbeit in den AG`s ist: Es gibt nicht das "ideale" bzw. "beste" Steuerungskonzept. Ob sich ein Steuerungsverfahren bzw. -instrument eignet, hängt von den konkreten kommunalen Steuerungserfordernissen und der Haltung der Fachkräfte den Steuerungsintentionen und -maßnahmen gegenüber ab.

Das Zusammenspiel von öffentlichen und freien Trägern im Bereich der HzE

Jede Rolle ist gestaltbar!
Am zweiten Arbeitstag hatte Norbert Schweers, Leiter des Jugendamtes der Stadt Potsdam, den Auftrag, die Rolle des Jugendamtes als Steuerungsbehörde im Prozess der Hilfen zur Erziehung zu beleuchten. Dabei lieferte er uns interessante Einblicke in den Umstrukturierungsprozess der Potsdamer Jugendhilfe und deren Ergebnisse. Zu dem Veränderungsprozess gehörten beispielsweise die Entwicklung eines Leitbildes, eines Sozialraumkonzepts und die Umstrukturierung der Jugendamtsverwaltung.

Herr Schweers begann seinen Vortrag mit der Bemerkung, dass die Steuerung der Erziehungshilfen maßgeblich davon abhängt, wie der Arbeitsbereich in das kommunale Gesamtsystem eingefügt ist und wie das Jugendamt seine Rolle in dem Gesamtgefüge begreift, denn es kann seine Rolle als Steuerungsbehörde "aktiv selbst" gestalten. In Potsdam hat sich das Jugendamt aus der Rolle des Leistungsanbieters komplett zurückgezogen. Es konzentriert sich auf die gesamtverantwortliche, planende und steuernde Funktion als Organisator, Moderator, Finanzier und Kontrolleur der freien und privaten Träger. Darüber hinaus bestimmen auch die Verwaltungs- und Gremienstruktur die Aufgabenwahrnehmung und Steuerungsanforderungen des Jugendamtes. Herr Schweers widmete sich in seinen Ausführungen ferner den Voraussetzungen für eine effiziente Steuerung der Erziehungshilfen in Potsdam. Hier sollen nur zwei der für ihn in Potsdam maßgebenden Voraussetzungen benannt werden: Die Fallentscheidung, ob und welche Art und in welchem Umfang eine Hilfe zu gewähren ist, obliegt bei den fallverantwortlichen Sozialarbeiter/innen. Auch das Budget für die Hilfe wird ausschließlich von Fachkräften des öffentlichen Trägers, nicht von freien Trägern verwaltet und verausgabt.

Norbert Schweers, Jugendamt Potsdam: "Die Rolle des Jugendamtes als Steuerungsbehörde im Prozess der Hilfen zur Erziehung"

Umgang auf (gleicher) Augenhöhe!
Zur Rolle der freien Träger als Leistungserbringer der Hilfen zur Erziehung referierte anschließend Peter Neufarth, Prokurist eines freien Trägers, Projekt PETRA GmbH & Co. KG in Schlüchtern. Projekt PETRA bietet alle Formen der Hilfen zur Erziehung an und ist zudem in den Bereichen Forschung, Lehre und Fortbildung tätig. Als Vorbemerkung betonte Herr Neufarth, dass er nur für seinen freien Träger und nicht für alle freien Träger sprechen kann. Sein Anliegen war es, den Tagungsteilnehmer/innen seine Positionen darzulegen, welche Interessen PETRA verfolgt und auf welchen Prinzipien eine gelingende Zusammenarbeit von öffentlichen und freien Trägern basieren sollte.

Bezugnehmend auf den Veranstaltungstitel: "Wer steuert die Hilfen zur Erziehung? ...die Interessen der freien Träger...?" folgte ein deutliches "Nein" von Herrn Neufarth. Er betonte, dass der freie Träger - dem Gesetzesauftrag gemäß - zwar die Hilfeleistung erbringe, aber die Fallsteuerung letztendlich beim Jugendamt liege. In diesem Kontext verwahre er sich strikt gegen Unterstellungen wie 'Freie Träger verlängern bewusst Hilfen oder schaffen sich künstliche Fälle'. Die Sorge um das Wohl des Kindes und die Erbringung qualitativ guter Arbeit seien die zentralen Interessen des freien Trägers. Er ist für die Qualität und Nachhaltigkeit seiner eigenen Produkte verantwortlich und daher auch verpflichtet, die Wirkung der Angebote zu überprüfen und auch die eigenen Konzepte zu hinterfragen. So sei es auch Anliegen und Aufgabe des freien Trägers, sich am Fachdiskurs und an der (Weiter-)Entwicklung der Fachlichkeit zu beteiligen.

Peter Neufarth, Projekt PETRA, Schlüchtern: "Die Rolle der freien Träger als Leistungserbringer der Hilfen zur Erziehung"

Darauf Bezug nehmend erläuterte Herr Neufarth, auf welchen Prinzipien eine gute Kooperation von öffentlichen und freien Trägern basieren sollte. An dieser Stelle seien sie nur benannt: Kommunikation, Transparenz, Vertrauen, Wertschätzung, Dialogbereitschaft und Achtsamkeit. Zum Abschluss seines Vortrages appellierte Herr Neufarth an die Teilnehmer/innen: "Lassen Sie uns es gemeinsam angehen!".

Erfahrungsaustausch in Arbeitsgruppen zur wirkungsorientierten Steuerung

Wirkungsorientierte Steuerungsmodelle mit Risiken und Nebenwirkungen!
Nach den Einführungsvorträgen gab es erneut die Gelegenheit sich in Arbeitsgruppen über Instrumente und Praxisbeispiele zur wirkungsorientierten Steuerung aus der Jugendhilfe und aus angrenzenden Professionen und deren Effekte auszutauschen. Auch diese werden in der Tagungsdokumentation detailliert vorgestellt. In den Diskussionen in den AGs wurde deutlich, dass bundesweit in den Kommunen die Fachkräfte bestrebt sind, die Entwicklungen der Hilfen zur Erziehung qualitativ wie quantitativ besser in den Griff zu bekommen. Wichtig sei es aber vorab zu klären: Wohin wollen wir eigentlich in Zukunft steuern? Die Jugendamtsleitungen und ASD-Leitungen forderten eine stärke fachpolitische Debatte in der Jugendhilfe, (Fach-)Öffentlichkeit und Politik zu grundsätzlichen Fragen wie: Bis wohin wollen und können wir Familien, Kinder und Jugendliche heute unterstützen? Was kann dabei die Jugendhilfe leisten und welche Aufgaben können andere besser leisten?

Nachdenkliches zum Schluss

Nicht steuern geht nicht!
Zum Abschluss der Tagung gab Dr. Haller den Tagungsteilnehmer/innen folgende Botschaften mit auf dem Weg: Die Jugendhilfe in ihrer Generalistenfunktion und als eine Dienstleistung mit Rechtsanspruchscharakter und Infrastrukturgarantie macht einen guten Job! Die Fachkräfte sollen sich dessen stets bewusst sein und aktiv Wertschätzung (durch qualitativ gute Aufgabenwahrnehmung) herstellen und einfordern. Die Jugendhilfeakteure können auf die Entwicklungen im HzE-Bereich nicht nur "reagieren", sondern auch "agieren"! Der Qualitäts- und Kostendruck fordert die Jugendhilfeakteure "proaktiv" zu steuern. Nicht steuern geht nicht! Die Fachkräfte sollen die vorhandenen Steuerungsmöglichkeiten wahrnehmen, um die Hilfen zur Erziehung effektiv und effizient zu steuern. Hierzu ist eine bedarfsgerechte, zielgerichtete und wirksame Fallsteuerung in eine konsistente Systemsteuerung der kommunalen Jugendhilfe zu integrieren. Mit vereinter Kraft können die Hilfen zur Erziehung erfolgreich gesteuert werden! Dabei dürfe nicht vergessen werden, dass es Auftrag sozialer Pädagogik sei, Brücken zu bauen, um etwas verändern zu können.

Dipl.-Soz. Maja Arlt
Wissenschaftliche Mitarbeiterin
Arbeitsgruppe Fachtagungen Jugendhilfe im Deutschen Institut für Urbanistik
Kontakt:

¹Aus dem Beitrag von Benjamin Landes